【文字】广西壮族自治区水利建设项目工程总承包管理办法解读

    一、出台《管理办法》的背景和必要性

2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），要求加快推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。加快完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收等制度规定。2018年3月，自治区政府办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的实施意见》（桂政办发〔2018〕29号），要求装配式建筑、政府和国有资金投资金额5000万元（含）以上的非盈利公益性项目，原则上采用工程总承包模式。2021年6月，自治区政府办公厅印发《关于促进广西建筑业高质量发展的若干措施》（桂政办发〔2021〕41号）提出：“在交通、水利、建筑、新基建、工业安装等领域规范推行工程总承包、全过程工程咨询等新型建设组织模式”。2018年8月24日，自治区水利厅印发了《广西壮族自治区水利建设项目工程总承包指导意见（试行）》以来，全区有近150个水利工程建设项目采用了总承包模式，有效提升了工程建设质量和效益。同时，各地在执行过程中也反映一些亟待解决的问题。为进一步规范水利建设项目工程总承包行为，理顺和完善规范性文件继续执行的效用问题，为各级水行政主管部门和水利工程建设项目法人推行工程总承包提供支持与指导，有必要制定出台《管理办法》。

二、《管理办法》规范的主要内容

《管理办法》分四章共25条。第一章为总则，明确了工程总承包的目的、定义、适用范围、监督管理、建设实施方式等；第二章为发包与承包，明确了发包条件、发包方式、招标文件编制的原则，对资质条件提出了要求，对总承包单位作出回避规定，明确了风险分担的原则和合同计价形式；第三章为实施与管理，对项目实施管理、总承包单位的项目管理、总承包项目经理资格提出了要求，对工程分包、项目建设资金筹措与管理、建设工期、工程保修及违反规定处理作出了相关规定，同时也明确了总承包单位的质量和安全责任等；第四章为附则，明确了管理办法的解释权和执行时间等。

三、有关问题的说明

（一）《管理办法》的适用范围是什么？广西行政区域内政府投资或以政府投资为主的水利建设项目工程总承包活动，适用本办法。

根据《广西实施意见》的要求，装配式建筑、政府和国有资金投资金额5000万元（含）以上的非盈利公益性项目，原则上采用工程总承包模式。由于水利工程基本上属于非盈利公益性项目，且基本上均由政府投资或以政府投资为主，因此，《管理办法》的适用范围确定为各级政府投资或以政府投资为主的水利项目。

（二）关于《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》有关规定执行情况？《管理办法》涉及市场公平竞争问题，为了实现市场公平而充分的竞争，对哪些单位不得承揽工程总承包业务做出解读，同时对承担项目可行性研究或初步设计（或者实施方案）工作的单位作为潜在投标人，对其参加总承包的投标提出相关要求，不存在排除、限制市场竞争的有关规定。

四、重点条文解读

（一）工程总承包的定义？《管理办法》第二条：“本办法所称水利建设项目工程总承包，是指承包单位（或者联合体）按照与项目法人或者建设单位（以下简称项目法人）签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工或者设计、施工等实行全过程或者若干阶段总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。”

《住房和城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号）明确工程总承包是对“对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包”，而本《管理办法》参照上述办法定义水利建设项目工程总承包，同时进行延伸，明确是“对工程项目的设计、采购、施工或者设计、施工等实行全过程或者若干阶段总承包”，根据工程总承包的定义，水利建设项目发包范围一般只包括勘察设计（含科学研究试验）、建筑及安装工程、设备采购和专项工程等，本《管理办法》明确，项目法人可以根据实际情况，将属于设计、采购、施工的内容实行整体总承包，也可以对其中若干阶段的工程、单项工程或专业工程实行总承包。

（二）工程总承包方式由谁确定？《管理办法》第六条第一款：“项目法人应当根据水利建设项目的规模和复杂程度，结合自身的管理能力水平和建设周期等因素，合理选择工程建设组织实施方式。”

《住房和城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号）“建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式”明确了采用工程总承包实施方式由建设单位选择。本《管理办法》参考上述办法的规定，适应当前“放、管、服”改革的要求，明确水利项目工程是否采用总承包模式由项目法人自行决定，保障了项目法人的合法权益，有利于进一步提高效率。

《管理办法》第六条第二款主要针对只有相关规划，无可行性研究报告或实施方案，具体实施内容、实施位置尚未明确的项目作规定。不同类型的水利工程建设项目，建设程序要求存在一定差异，如中小河流治理项目，在规划批复后，无需进行项目可行性研究，并且实施的具体位置在实施过程中可能存在较大的变动，投资可能出现较大变化。类似于这类项目，不宜进行工程总承包。

（三）工程总承包在哪个阶段发包？《管理办法》第七条：“项目法人应当在发包前完成项目审批、核准或备案程序。采用工程总承包的水利建设项目，原则上在初步设计报告或者实施方案批复后发包。”

传统的工程建设项目招标发包方式是设计和施工分别发包，设计发包一般在可行性研究报告批复后，而施工发包则在初步设计批复之后，设计与施工的发包在两个不同的阶段。水利部《关于调整水利工程建设项目施工准备开工条件的通知》（水建管〔2017〕177号）对水利工程建设项目开工施工准备开工条件进行了调整，项目可行性研究报告已经批准，环境影响评价文件等已经批准，年度投资计划已经下达或建设资金已落实，项目法人即可开展施工准备，开工建设。而广西壮族自治区人民政府办公厅关于促进建筑业持续健康发展的实施意见（桂政办发〔2018〕29号）明确“建设单位合理选择项目发包阶段，可在方案设计或初步设计完成并通过后实施。”

本《管理办法》参考《住房和城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号）第七款规定，同时项目可行性研究报告、环境影响评价等文件批复后工程总承包发包，存在初步设计批复概算较投资估算增加10%可能性，不利于工程合同总价的控制。所以将水利建设项目工程总承包的发包确定从初步设计报告批准后开始。

（四）如何选择工程总承包单位？《管理办法》第八条第一款：“项目法人应当依法采用招标或者经批准的其他方式选择工程总承包单位。

工程总承包项目范围内的设计、采购、施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。”

《招标投标法》第十条规定，工程招标分为公开招标和邀请招标；第六十六条规定，涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。《招标投标法实施条例》第八条规定，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目应当公开招标；但有下列情形之一的，可以邀请招标：一是技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择，二是采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大；第九条规定，除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：

1. 需要采用不可替代的专利或者专有技术；

2. 采购人依法能够自行建设、生产或者提供；

3. 已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；

4. 需要向原中标人采购工程、贷物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；

5. 国家规定的其他特殊情形。

实行工程总承包的水利工程项目，投资规模超过《必须招标的工程项目规定》规定工程建设项目招标范围和规模标准的，因此，水利工程总承包项目应当公开招标。

（五）工程总承包招投标工作如何开展？《管理办法》第九条第二款：“具备全流程电子化招标投标条件的工程总承包项目，实行全流程电子化招标投标。”

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五条规定“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务。国家鼓励利用信息网进行电子招标投标”。同时根据《自治区机关事务管理局 自治区水利厅关于实行水利工程监理和总承包项目全流程电子化招标投标的通知》（桂事管发〔2021〕50号）要求，自2021年11月25日起，在自治区公共资源交易中心交易的水利工程监理和总承包项目实行全流程电子化招标投标。进入市级和县级公共资源交易中心交易的水利工程监理和总承包项目，根据各市、县具体情况推进全流程电子化招标投标。

（六）工程总承包单位的资质条件有何要求？《管理办法》第十条：“工程总承包单位应当同时具备与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具备相应资质的设计单位和施工单位组成联合体（以下简称工程总承包单位）。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力。

由设计单位、施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体各方应当共同与项目法人签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。”

建筑业企业资质申报和工程设计资质申报在人员构成、工程业绩、技术装备等有不同的要求。在2015年之前，我国的资质管理将勘察、设计、监理、施工分门别类分别授予资质，并没有一个适合EPC工程总承包的资质类别。2015年，住房城乡建设部《关于印发建筑业企业资质管理规定和资质标准实施意见的通知》（建市〔2015〕20号），允许已取得工程设计综合资质、行业甲级资质，但未取得建筑业企业资质的企业，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质，其它工程设计企业申请建筑业企业资质按照首次申请的要求办理。2019年，《住房和城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号），对工程总承包企业的基本条件作了相关规定，要求工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。

鉴于现阶段同时具备设计和施工资质的企业不多，如要求同时具备两种资质，可能导致竞争不充分，所以本《管理办法》对联合体作了相关规定。

（七）哪些单位不得承揽工程总承包业务？《管理办法》第十一条第一款：“工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位，也不得是与上述单位有利害关系的关联单位。”

根据《招标投标法实施条例》第三十四条规定，与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。

国家发展改革委等九部委《标准设计施工总承包招标文件》（2012年版）1.4.3规定，投标人不得存在下列情形之一：

1. 为招标人不具有独立法人资格的附属机构（单位）；

2. 为招标项目前期工作提供咨询服务的；

3. 为本招标项目的监理人；

4. 为本招标项目的代建人；

5. 为本招标项目提供招标代理服务的；

……

另外，为了保证第三方质量检测单位检测的公正和公平，依据《建设工程质量检测管理办法》（建设部令第141号）第十六条“检测机构不得与行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及所检测工程项目相关的设计单位、施工单位、监理单位有隶属关系或者其他利害关系。”的规定，明确总承包单位也不得与第三方质量检测单位有隶属关系或者其他利害关系。

（八）承担项目可行性研究或初步设计（或者实施方案）工作的单位是否可以参加总承包的投标？《管理办法》第十一条第二款：“招标人依法依规公开已经完成的项目可行性研究报告、初步设计报告（或者实施方案）的，可行性研究报告、初步设计报告（或者实施方案）编制单位及其评估单位，可以参与该工程总承包项目的投标。”

允许承担前期工作的单位投标主要基于两方面考虑：一是《招标投标法实施条例》第三十三条规定，投标人参加依法必须进行招标的项目的投标，不受地区或者部门的限制，任何单位和个人不得非法干涉。承担可行性研究报告或初步设计报告（或实施方案）编制的单位，作为潜在投标人有参加依法必须进行招标项目的投标权利；二是承担项目前期工作的设计单位，掌握了大量工程前期勘察、设计的信息，对工程的复杂程度和难度有深入的了解，如果在项目进行总承包招标前不公开可行性研究报告或者初步设计报告，会造成投标人掌握的信息不对称，影响公平竞争。所以对承担项目可行性研究报告或初步设计报告（或实施方案）编制的单位，只有在招标人公开拟进行招标项目的前期工作成果后，才能参加投标。

（九）工程总承包项目对项目经理有何要求？《管理办法》第十六条：“工程总承包项目经理具有水利水电工程类注册执业资格或者水利水电工程类高级职称；熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范；具有较强的组织协调能力和良好的职业道德；担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理或者设计项目负责人或者施工项目负责人。

工程总承包项目经理不得同时在其他项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。”

目前对于实行工程总承包项目的项目经理的要求没有具体的规定，国家发展改革委等九部委《标准设计施工总承包招标文件》投标人须知总则第1.4投标人资格要求：“（5）项目经理的资格要求：应当具备工程设计类或者工程施工类注册执业资格，具体要求见投标人须知前附表；（6）设计负责人的资格要求：应当具备工程设计类注册执业资格，具体要求见投标人须知前附表；（7）施工负责人的资格要求：应当具备工程施工类注册执业资格，具体要求见投标人须知前附表”。

《管理办法》明确：取得相应水利水电工程类注册执业资格，包括勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称。同时规定：工程总承包项目经理不得同时在两个及以上工程建设项目担任工程总承包项目经理或者施工项目负责人。与住房和城乡建设部有关注册建造师不得同时在两个及以上工程项目执业的规定是一致的。

（十）关于工程总承包单位的分包？《管理办法》第十七条：“工程总承包单位可以依法采用直接发包的方式进行分包，但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标。

严禁将主体、关键性工程的施工和设计分包给其他单位。”

《建筑法》第二十九条规定：建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。……禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。

《建设工程勘察设计管理条例》第十九条：除建设工程主体部分的勘察、设计外，经发包方书面同意，承包方可以将建设工程其他部分的勘察、设计再分包给其他具有相应资质等级的建设工程勘察、设计单位。

国家发展改革委等九部委《标准设计施工总承包招标文件》（2012年版）1.11规定：

1. 11.1 投标人须知前附表规定应当由分包人实施的非主体、非关键性工作，投标人应当按照第五章“发包人要求”的规定提供分包人候选名单及其相应资料。

1. 11.2 投标人拟在中标后将中标项目的部分非主体、非关键性工作进行分包的，应符合投标人须知前附表规定的分包内容、分包金额和资质要求等限制性条件。

基于以上相关法律法规的要求，禁止将工程总承包项目转包和违法分包。不得将工程主体部分的设计和主体工程施工业务分包。非主体部分的设计和非主体结构的施工业务分包，应当符合国家现行法律法规和相关政策的规定。

（十一）关于工程总承包项目质量、安全、工期责任？《管理办法》第十九条、第二十条、第二十一条分别规定了工程总承包项目的质量责任、安全责任、建设工期。

虽然《建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规均提到了工程总承包模式，但在具体质量、安全、工期责任上更多的是指向设计、施工、监理、项目法人等单位，并没有明确提及工程总承包单位。

为了清晰体现工程总承包模式下的“总包负总责”特征，《管理办法》对于工程总承包项目项目法人、工程总承包单位、分包单位的质量、安全、工期责任分别进行了进一步细化，明确并强化了工程总承包单位对质量、安全、工期的全面责任。工程总承包单位应加强对设计、采购、施工管理和协调，确保项目的质量、安全和进度可控。